「大阪都構想」何が問題か
「大阪都構想」の協定書が8月28日府議会、9月3日大阪市議会で可決され、住民投票が10月12日告示、11月1日に実施されることになった。
吉村大阪府知事、松井大阪市長らが率いる大阪維新の会は、当初、二重行政の廃止により、行政経費の削減、大阪の成長を進めるとして、2015年に、橋下大阪市長時代に否決された「大阪都構想」の可否を求める住民投票を、コロナ禍の中、強引に進めてきた。
しかし、「大阪都構想」という多額なコストをかけて、大阪市を廃止し、４特別区にする価値があるのだろうか。
１．地方自治強化に逆行
そもそも、地方自治は住民に身近な自治体に財源及び権限を配分し、住民の命と暮らしを守る観点から、住民の意思を反映しやすいように、基礎自治体である市町村の強化を進めてきた。そのため、政令市は20市まで増やされ、中核市の新設・増が推進され、国や都道府県の権限・財源を弱めてきた。これに反する流れが、道州制や都道府県の権限・財源強化である。
その方針を覆い隠すため、二重行政の廃止というトリックを用いて、「大阪都構想」が提示された。大阪維新の会のいう二重行政というのは、大阪港と他の港の一元管理等を指す大阪府の広域行政の強化であるが、住民は大阪市内で大阪府と大阪市が同じ又は類似の仕事をして、税金の無駄遣いをしており、大阪市廃止により税金が安くなったり、福祉等に資金が回せると思っている。
２．大阪市は数少ない自主財源比率の高い自治体
４７都道府県のうち、国から財源不足を補う地方交付税を受けていないのは、東京都のみであるが、大阪市も市税（固定資産税、法人市民税、都市計画税等）で年7千億円にのぼり、固有財源の4分の3を占め、地方交付税の割合は低い。
ところが、基幹税である固定資産税等の普通３税、都市計画税等の目的２税を大阪府の収入とし、特別区には個人区民税、区たばこ税及び軽自動車税を自主財源として、1800億円弱しか渡さず、3割自治にも及ばない。府のものとなる普通3税から「財政調整交付金」、目的２税から「目的税交付金」により、特別区に小遣いを渡すという仕組みとなっている。
東京都は、23特別区で人口は930万人を超え、特別区税の収入は1兆円超で、本社集中の利益を十分得ることができるため、都制度が維持できている。千代田区の人口は7万人を切っているが、財政調整基金は460億円もあり、コロナ対策で、全区民に独自の定額給付金12万円を配布するという。
３．大阪市の変貌に、都構想は対応できているか
大阪市の人口は、一時300万を超えていたが、減少が続き、多少戻って270万以上まで回復してきたが、高齢化比率（65歳以上）は高く、特に単独世帯の割合が非常に高い。また、中小・零細企業が多いため、市の民生費の割合が高い。
大阪市の一般会計の目的別歳出決算を見ると、2002（平成14）年度に土木費4,266億円（歳出割合23.9％）が、2017（平成29）年度には1,911億円（同11.0％）に減少しているが、民生費は同じく4,741億円（同26.5％）から7,389億円（同42.4％）に増加している。これは、高度成長期の土木・建設王国から住民の生活を守る自治体に変わっていることを示している。さらに、民生費は今後10年で2,000億円の増加が見込まれ、コロナ禍でさらに支出増が加速されるため、これを担う４特別区に自主財源を多く配分しないと財源不足に陥る危険が高い。
４．大阪市から取り上げられる仕事、特別区に残る仕事
４特別区は、住民に身近な業務を担当し、広域的な業務は大阪府にと言われ、二重行政解消の具体的なものは出ていません。
特別区では、戸籍、住民基本台帳、保育、子育て、幼稚園、小学校、中学校、生活保護、地域のまちづくり、区道、地域の公園、防災、環境監視等に加え、中核市が担う保健所、児童相談所業務を担当する。
大阪府に移管されるのは、大阪の経済戦略、広域的なまちづくり、港湾、交通基盤整備、大規模公園、病院、高等学校、大学等の業務となる。しかし、一般市が担当する上下水道、消防等も大阪府に移管される。
５．４特別区の仕事を一本化、新たな二重行政の発生か
特別区に残る業務は前述したが、特別区に各々の業務を割り振ると、大阪市でのスケールメリットが消滅し、ハイコストになることがわかってきた。各特別区に窓口は残るが、基本的な処理は一部事務組合という「大阪市」で処理されることとなった。
主なものを上げると、介護保険、情報システム（住民基本台帳、戸籍、税務事務、総合福祉、国保、介護保険等）、施設の管理（児童自立支援施設、児童養護施設、生活保護施設、青少年活動センター、こども文化センター、中央体育館、斎場、霊園等）、遊休地等の普通資産の管理・処分等の約150の業務が、一部事務組合を設置、処理されるという。この組合から特別区は脱退もできず、住民の声が届きにくいところで進められるという問題は大きい。
東京都の特別区での一部事務組合はあるが、ごくわずかの業務だけで、150余りも特別区から出すというのでは、二重行政を作り出すと言ってよい。
６．各分野での矛盾が噴出
（1）児童福祉・相談所の設置
大阪市はこども相談センター（中央児相）、南部子ども相談センターの2か所で、正職員280名強、非常勤120名強が従事している。それでも、人員不足となっている。
４特別区になると、2025年に各区に児童相談所を設置し、正職員数をほぼ倍にする計画を打ち出している。しかし、児相の業務で、里親相談、教育相談は中央児相だけ、法務、医務、心理など専門分野の管理職も中央児相だけ。この機能を、４児相で配置することになるし、民間の児童養護施設等の設置認可、市立児童自立支援施設、児童心理治療施設等の管理は一部事務組合で、分断されることになる。本当に整備できるのだろうか。
もう一度、組織いじりではなく、中央児相を中心に、児童相談等の機能としてあるべき姿を検討しなければならない。
（2）公衆衛生及び医療の連携
新型コロナウィルスの蔓延で、大阪市は1か所の保健所で十分な対応ができない事態に陥り、吉村知事が出てきても、いかんともしがたい状況となった。
1994（平成4）年に保健所法が改正され、地域保健法に基づき、保健所と新設の市町村保健センターで業務分担を行い、生活習慣病、精神保健、母子保健からDV対策等を担うこととなったが、保健所の統廃合や感染対策部門が犠牲となっていった。現在、大阪府内に大阪市、堺市に各1か所、中核市計7か所、大阪府9か所の保健所となっている。
また、地方衛生研究所は大阪府、大阪市、堺市、東大阪市の4か所で、大阪府と大阪市は地方独立行政法人で一本化されたものの、運よく統合の遅れで、今回は2か所（公衆衛生研究所、大阪市立環境科学研究所）でPCR検査を担った。
2009（平成21）年に新型インフルエンザが猛威を振るい、国内で2000万人が感染したと言われているが、切り抜けることに成功し、感染対策は部分的にしか実施されず、保健所の感染対策を充実されないままとなった。
それでも、大阪市の1か所の保健所、各区の保健福祉センターと地方衛生研究所、大阪市民病院機構（市立総合医療センター、十三市民病院で構成）、市大付属病院等で、公衆衛生、医療体制が組まれ、コロナ禍でも現場での努力で踏みとどまっている。
これを、４特別区に各保健所を設置、精神保健福祉センターは大阪府で所管、大阪市民病院機構の各病院は、大阪府立病院機構に組み入れられ、大阪市域の公衆衛生、医療の連携は解体されることになる。また、政令市が持つ高度な保健所機能も、4つに分かれることで、その機能も損なわれかねない。
政令市で中核的な機能を持つ中央保健所と人口30～40万単位で保健所を設置する等の数多くの案を住民が共有する中で検討が必要である。
（3）数多くの事務はどうなるの？
小中学校は４特別区で別に運営されるが、教科書をとっても、市内８地区で採択していたのを2013（平成25）年度に転校先でも同じ教科書を使えるようにといって一本化され、今は、４特別区に合わせた採択となっており、理屈なしの政治選択となっている。学校事務の運営支援センター、市教育センター等のスケールメリットはどうなるか。図書館は、中央図書館を中心に運営されているが、これもどうなるの？
介護保険は、保険料が高いと批判されているが、サービス供給量も大きく、人口1000人当たりのホームヘルパー数も政令市トップとなっている。高齢単独世帯の要介護認定率も高く、介護予防等の高齢者福祉との連携も重要となっている。しかし、高齢者福祉は特別区、介護保険は一部事務組合となれば、両計画は別々に策定されることになる。厚生労働省が旗を振る地域包括ケアシステムはどう進めていくのか不明なばかりです。
消防や上水道は大阪府に移管され、清掃業務、公営住宅管理は４特別区、特別区の都市計画権限は一般市以下等々で一体どうなるのと言いたくなるばかり。
７．コロナ禍での財政等の影響は
コロナ禍で、日本だけなくロックダウンや外出禁止（日本では自粛）等により、世界経済は大打撃を受け、未だに続いている。大阪府、大阪市ともに、税収は低下し、来年度の予算編成にも影を落とし、見通しがつきにくい状況となっている。
大阪市の一般会計の2020年度当初予算額は、約1兆7700億円、税収は約7420億円（個人市民税2118億円、法人市民税1091億円、固定資産税・都市計画税3635億円）、9月補正は地方創生臨時交付金236億円を活用し、コロナ対策で約215億円を計上している。
しかし、9月9日の大阪市の発表によれば、来年度の税収は496億円減、リーマンショック後の2009年度より減収が大きく、コロナ対策、生活保護費増加で637億円の収支不足に陥る見通しである。
その中で、大阪市を廃止・分割するという危険な行為に乗り出している。しかし、半分近くの大阪市民は、都構想で行政経費は低下し、大阪の成長に寄与すると思い込んでいる。また、松井市長は、税収減は国が埋めてくれると言い放っているが、それは本当だろうか。
まず、大阪市が執行している事務には、法定受託事務等の国が定めた業務がある。例えば、生活保護があるが、4分の3は国費だが、残りは大阪市の独自財源を充てることになる。この分は国が面倒みることにはならない。それどころか、もっと、自治体負担の割合の高い事務もある。
次に、自治体の固有の財源となる地方交付税がある。これは国が出すものであるが、法人税、所得税、消費税等の一定割合であり、これらの税収が下がると、地方交付税総額が減少する。これを埋めるには、国が国債を発行するしかないが、地方交付税特別会計の借金となり、将来の地方交付税で賄うことになる。
大阪府や大阪市の税収減も含めて、自治体が減収補てん債を起債する、つまり借金をして切り抜けることになるが、すでに大きな借金を抱えており、財政調整基金等を住民生活支援も含めて、活用することが重要となっている。住民投票や大阪市廃止・４特別区設置にかかる莫大なイニシャルコストに投じるべきではない。
国も、自治体の財政調整基金に目をつけており、以前からこれを活用することで、国の支出を抑制したいと考えており、都構想のような不要不急での支出ができるなら、大阪は国全体の支出削減に協力するように求められることになる。
８．最後に
都構想は、決して大阪市だけの問題ではない。大阪市域以外の府会議員（自民党も含む）は特別区設置により、大阪市の主要税源を奪い大阪府に移し、各市町村での事業に投下できる又は補助金の増額に期待している。大阪維新の会はその期待に反し？、IR・カジノ、万博といった大規模プロジェクトに投入し、昔ながらの箱物行政を推進しようとしている。
しかし、大阪市での民生費の割合が増加し、住民の命と生活を守るという役割は一層重要となり、大阪市周辺市町村（京阪神、奈良、和歌山を含む）から、大阪市内の事業所に通勤している人が多く、各市町村の住民税が確保できている。まさに、大阪市廃止・４特別区設置は大阪地域全体の課題である。
(2020年10月)